La mano visible del RIGI

El anuncio de una inversión de US$25.000 millones por parte de YPF bajo el Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones (RIGI) disparó intensas discusiones en torno a este régimen. Además de reavivar el debate general sobre el RIGI, el anuncio puso bajo una nueva luz la reciente incorporación de la explotación petrolera en Vaca Muerta al conjunto de sectores alcanzados por el régimen. El RIGI, instaurado en 2024 y modificado en febrero de 2026, otorga estabilidad tributaria y regulatoria por 30 años, garantiza el libre acceso al mercado de cambios, exime progresivamente de la obligación de liquidar divisas en el mercado oficial y otorga beneficios fiscales, entre ellos alícuota reducida de 35% a 25% en el impuesto a las ganancias, amortización acelerada de la inversión, exención de aranceles y tasa de estadística para bienes de capital, partes y componentes importados y la eliminación de las retenciones a la exportación a partir del segundo o tercer año, según el caso, desde la aprobación del proyecto.El RIGI es un instrumento de “política industrial”, definida por el Banco Mundial en un reciente reporte como “la variedad de herramientas de política que los gobiernos utilizan para moldear lo que produce una economía en lugar de dejarlo a la discreción de los mercados”. Resulta paradójico que sea ésta la política emblemática de un gobierno que reivindica fervientemente las virtudes del libre mercado repudiando este tipo de políticas “intervencionistas”. Pero no se trata de un instrumento más de política industrial, sino de una de sus variantes más cuestionadas: la selección estatal de sectores “ganadores” (“picking winners”). Desde la época de las estrategias de sustitución de importaciones, este tipo de políticas enfrenta dos cuestionamientos centrales: (1) que el Estado suele no contar con la información necesaria para decidir adecuadamente qué sectores promover; (2) que estos regímenes quedan expuestos a la “captura” por parte de los intereses privados. En instrumentos basados en incentivos tributarios, como el RIGI, aparece además el problema de la “redundancia”: que el costo fiscal, generalmente alto, financie inversiones que igualmente se hubieran concretado aun sin el beneficio tributario.A pesar de estos cuestionamientos, en defensa del RIGI suelen presentarse tres argumentos. El primero es que ayuda a construir “credibilidad” frente a inversores que desconfían del país por su historial de inestabilidad e incumplimiento de contratos. Pero ese objetivo podría haberse logrado solo con la estabilidad regulatoria, cambiaria y tributaria que ofrece el RIGI, incluso con beneficios financieros asociados a la cuantía de la inversión –como la amortización acelerada– pero sin necesidad de exenciones fiscales. De hecho, en esta nota no cuestionamos ese componente del RIGI.El segundo es que la Argentina necesitaba promover un “shock” de inversiones pioneras cuyo efecto demostración ayudara a concretar inversiones futuras. Este es un argumento atendible en sectores como la minería, donde desde hace tiempo se esperan, sin concretarse, inversiones de gran magnitud. No ocurre lo mismo en sectores como el petrolero, que ya viene expandiéndose sostenidamente.El tercer argumento sostiene que las exenciones actuales anticipan la estructura tributaria que el país debería tener en el futuro. Pero mientras esa estructura no exista —ni haya certeza de que vaya a alcanzarse— persiste la pregunta de por qué privilegiar a estos sectores y no a otros.Aunque el problema de picking winners pudiera ser menos agudo en este caso al promover sectores en los que Argentina tiene ventajas comparativas (minería, turismo, forestoindustria, entre otros), los cuestionamientos tradicionales siguen aplicando. ¿Con qué información trabajaron el Congreso y el Ejecutivo para elegir los sectores incluidos? No se conoce ningún estudio o análisis que haya sustentado la elección finalmente realizada, más allá de una apelación intuitiva a que éstos son los sectores “estratégicos”. ¿Y la ampliación reciente al upstream petrolero? En cuanto a la captura, dada la magnitud de los recursos fiscales en juego, el sector privado tiene fuertes incentivos para incidir en las decisiones sobre qué proyectos reciben beneficios. Este es un riesgo real, ya que, tal como lo analiza Ricardo Carciofi en el blog Alquimias Económicas, la normativa del RIGI deja amplio margen de discrecionalidad para la evaluación y admisión de proyectos. También hay riesgos de captura ex post, ya que al constituir una clientela permanente de beneficiarios, puede ser difícil, una vez vencido el plazo original, eliminarlos (problema que ilustran claramente los casos del régimen de Tierra del Fuego y la Ley de Economía del Conocimiento).Estos riesgos no son conjeturas teóricas, sino que se han observado en la experiencia histórica de regímenes de este tipo en América Latina y el resto del mundo. En el caso del RIGI, comienzan a verificarse. ¿De qué forma explicar sino la ampliación al upstream petrolero? ¿Qué información nueva llevó al Ejecutivo a cambiar de decisión después de haber decidido inicialmente no incluirlo? Un elemento central de la elección debería haber sido el análisis del impacto esperado de los beneficios, para evitar la redundancia. ¿Se hizo en el caso del upstream de Vaca Muerta? No se conoce ningún estudio. Todo indica, por el contrario, que el impacto marginal del RIGI sobre la inversión en Vaca Muerta debería ser limitado. La producción y la inversión ya vienen creciendo sostenidamente. A la vez, existen restricciones de infraestructura y cautela de operadores internacionales, cuyas decisiones de inversión dependen de condiciones macroeconómicas de largo plazo que el RIGI, por sí solo, no puede garantizar. Estos riesgos se aplican también al “Super RIGI”, que intensifica los beneficios del RIGI –principalmente un impuesto a las ganancias de solo el 15%– para el caso de “nuevas actividades económicas” vinculadas a “infraestructura tecnológica y digital estratégicas”. Aunque no es nuestro foco en esta nota discutir en detalle este reciente proyecto, destacamos que el super RIGI también dejará abierto un margen de amplitud y discrecionalidad que mañana puede ser usado para incluir actividades cuya novedad o calidad estratégica sea cuestionable, resignando valiosos recursos fiscales, o incluso inducir al sector privado a retrasar inversiones que realizaría de todas formas condicionándolas a su tratamiento dentro de este nuevo régimen. También, como en el caso del RIGI, creará clientes permanentes que en el futuro es posible que busquen usar su poder de lobby para ampliar y extender los beneficios del régimen. Esta ya ha pasado en circunstancias similares, tanto en el país como en el exterior. La paradoja es sorprendente. Un gobierno que reivindica la superioridad de los mercados adopta como emblema de transformación productiva una política industrial altamente discrecional y fiscalmente costosa, mientras desmantela, en nombre de dicha superioridad, capacidades estatales destinadas a apoyar la productividad, la competitividad y la innovación en otros sectores con políticas de desarrollo productivo que son menos costosas y menos propensas a la captura.La Argentina necesitaba mejorar la institucionalidad de sus políticas productivas; pocos lo discuten. Pero desfinanciarlas en nombre de una austeridad que, llamativamente, no parece regir cuando se trata de otorgar incentivos fiscales significativos y poco fundamentados —incluso en sectores donde el impacto adicional parece reducido— difícilmente constituya una estrategia sostenible de desarrollo.